Старовойтов Олег Михайлович — аспирант кафедры международного права факультета международных отношений Белорусского государственного университета
1. Международно-правовые имплементационные механизмы
1.1. Универсальные контрольные механизмы
Большинство международных контрольных органов и процедур по правам человека действует в рамках Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений (МОТ, ВОЗ, ЮНЕСКО).
В зависимости от юридической природы они подразделяются на внедоговорные контрольные механизмы, созданные на основе Устава ООН, и конвенционные контрольные органы, создание которых предусмотрено международными соглашениями по правам человека. К первой группе относят шесть главных органов ООН, функциональные комиссии Экономического и Социального совета и подкомиссии, учрежденные этими комиссиями, а также тематические и специальные процедуры по расследованию нарушений прав человека и процедуры по расследованию нарушений прав человека в отдельных странах. Вторая группа представлена следующими органами: Комитетом по правам человека, Комитетом по ликвидации расовой дискриминации, Комитетом по ликвидации дискриминации в отношении женщин, Комитетом против пыток, Комитетом по экономическим, социальным и культурным правам, Комитетом по правам ребенка. Основное отличие между этими двумя группами заключается в их компетенции: компетенция конвенционных органов распространяется только на те государства, которые ратифицировали соответствующее международное соглашение, в то время как внедоговорные контрольные механизмы и процедуры применяются ко всем государствам — участникам ООН, вне зависимости от ратификации ими той или иной конвенции.
В данной статье будут рассмотрены только те контрольные механизмы, которые имеют прямое или косвенное отношение к имплементации прав ребенка.
1.1.1. Контрольные органы и процедуры, учрежденные в рамках ООН
Из шести главных органов ООН наибольшее отношение к вопросу о контроле за правами ребенка имеют Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности и Экономический и Социальный совет.
Генеральная Ассамблея выполняет несколько функций в отношении прав человека. Она организует исследования и делает рекомендации в целях "…содействия осуществлению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии" (ст. 13, п. 1b, Устава ООН). Так, она регулярно обозначает темы, которые заслуживают особого внимания. Например, в 1979 г. Генеральная Ассамблея провозгласила Международный год ребенка; 19—21 сентября 2001 г. Генеральная Ассамблея проведет специальную сессию, посвященную правам ребенка, в ходе которой она собирается проверить исполнение решений Всемирного саммита по правам ребенка, прошедшего в 1990 г. Генеральная Ассамблея принимает по вопросам прав человека резолюции (декларации) и утверждает договоры. Так, в отношении прав ребенка она приняла Декларацию и Конвенцию по правам ребенка. Кроме этого Генеральная Ассамблея создает различные вспомогательные органы, например ЮНИСЕФ (ст. 22 Устава ООН), назначает специальных докладчиков в сфере защиты прав ребенка (в частности, Специальный докладчик по изучению прав ребенка в период вооруженных конфликтов).
Деятельность Совета Безопасности имеет большое значение в отношении защиты детей в период вооруженных конфликтов, так как он уполномочен предпринимать действия по поддержанию международного мира и безопасности (ст. 24 Устава ООН). Поскольку массовые и грубые нарушения прав человека (и соответственно прав ребенка) создают угрозу миру и безопасности и являются международными преступными деяниями, то Совет Безопасности на основе главы VII Устава ООН может и должен принимать меры для ликвидации таких нарушений. Решения Совета Безопасности о применении санкций для пресечения преступных нарушений прав человека обязательны для всех членов ООН.
В последние годы Совет Безопасности принимает резолюции, непосредственно касающиеся защиты детей в ситуациях вооруженных конфликтов. Так, в августе 1999 г. Совет Безопасности принял резолюцию 1261, касающуюся осуждения прямого выбора детей в качестве непосредственной цели в ситуациях вооруженного конфликта, включая их вербовку и использование в качестве солдат (S/1999/911, 25 августа 1999 г.); в резолюции 1314 от 11 августа 2000 г. Совет Безопасности, вновь подчеркнув необходимость соблюдать фундаментальные права детей как в период вооруженных конфликтов, так и в мирное время, призвал государства-члены подписать и ратифицировать Факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка, касающийся участия детей в вооруженных конфликтах и принятый Генеральной Ассамблеей 25 мая 2000 г. (S/1999/1314, 11 августа 2000 г.).
Экономический и Социальный совет может "делать рекомендации в целях поощрения уважения и соблюдения прав человека и основных свобод для всех" (ст. 62, п. 2, Устава ООН). По вопросам, входящим в его компетенцию, ЭКОСОС может подготавливать для представления Генеральной Ассамблее проекты резолюций и конвенций, созывать международные конференции по вопросам прав человека (ст. 62, пп. 3, 4, Устава ООН). В соответствии со статьей 68 Устава ООН ЭКОСОС может создавать комиссии "в экономической и социальной областях и по поощрению прав человека". В соответствии с этой статьей ЭКОСОС создал Комиссию по правам человека и Комиссию по положению женщин, работа которых сосредоточена исключительно на вопросах, относящихся к правам человека, и соответственно к правам ребенка.
Комиссия по правам человека состоит из 53 представителей государств — членов ООН. В свою очередь Комиссия создала Подкомиссию по содействию и защите прав человека (до 1999 г. она называлась Подкомиссией по предотвращению дискриминации и защите меньшинств). Данные органы готовят исследования по правам человека, разрабатывают проекты международных договоров (например, проекты Конвенции по правам ребенка и двух дополнительных протоколов к ней были подготовлены Комиссией по правам человека). Кроме подготовки международных договоров Комиссия также создает специальные механизмы по мониторингу за соблюдением прав человека: тематические процедуры и процедуры по расследованию нарушений прав человека в отдельных странах (процедуры по странам) (иногда тематические мандаты и мандаты по странам учреждаются Подкомиссией по содействию и защите прав человека или Генеральным секретарем ООН). В рамках тематических процедур расследуется какой-либо определенный тип нарушений прав человека по всему миру (например, расовая дискриминация, применение пыток и т. д.). Процедуры по странам предполагают для расследования нарушений прав человека в какой-либо определенной стране.
Данные процедуры либо создаются в форме рабочих групп, состоящих из нескольких экспертов, либо назначается один эксперт (специальный докладчик или представитель). Все эти процедуры действуют в личном качестве и не являются представителями своих государств. Основная форма работы заключается в проведении исследования по поставленному перед процедурами вопросу и вынесении заключения по нему. Для этого эксперты собирают соответствующую информацию из различных источников, могут организовывать выезды в страны (с их согласия), где нарушаются права человека, делать запросы и уточнения у правительств по информации, касающейся законодательства или правовой практики. Главной целью этих процедур является налаживание диалога и сотрудничества с государствами. Хотя в компетенцию экспертов не входит рассмотрение отдельных жалоб о нарушении прав человека, само их существование и их доклады повышают внимание к нарушению тех или иных прав. Все специальные докладчики и рабочие группы обязаны представлять ежегодный отчет о своей работе учредившим их органам1.
С точки зрения защиты прав ребенка не все тематические процедуры в одинаковой степени применимы к детям. Непосредственно детей касаются два тематических мандата: Специальный докладчик по вопросам продажи детей, детской проституции и детской порнографии и Специальный представитель Генерального секретаря по вопросу о влиянии вооруженного конфликта на детей (он отчитывается непосредственно перед Генеральным секретарем). Другие тематические процедуры в большей или меньшей степени рассматривают вопросы о правах ребенка в контексте специальных вопросов по правам человека: Специальный докладчик по вопросу о праве на образование; Рабочая группа по современным формам рабства; Специальный докладчик по вопросам о систематических изнасилованиях, сексуальному рабству и другим формам, близким к рабству, во время войны, включая внутренние конфликты; Специальный докладчик по вопросам о традиционной практике, влияющей на здоровье взрослых и детей; Специальный докладчик по вопросам насилия против женщин; Специальный докладчик по пыткам; Рабочая группа по правам национальных меньшинств; Специальный докладчик по вопросам о религиозной нетерпимости; Рабочая группа по коренному населению; Специальный докладчик по вопросам о внесудебных, коллективных или произвольных наказаниях; и т. д.2 Это говорит о том, что правам ребенка уделяется внимание практически во всех тематических процедурах, связанных с вопросами защиты прав человека.
Что касается процедур, созданных для изучения нарушений прав человека в отдельных странах, то в отчетах специальных докладчиков или представителей практически всегда содержится информация о нарушениях прав ребенка в той или иной стране (например, в докладах Специального докладчика по Республике Босния и Герцеговина, Республике Хорватия и Федеративной Республике Югославия (E/CN.4/2001/47); Специального докладчика по Конго (E/CN.4/2001/40); Специального докладчика по Ираку (E/CN.4/2001/42) и т. д.).
Подкомиссия по содействию и защите прав человека, состоящая из 26 экспертов, действующих в своем личном качестве, также рассматривает вопросы, связанные с защитой прав ребенка. В 1975 г. она создала Рабочую группу по рабству (переименованную в 1987 г. в Рабочую группу по современным формам рабства), которая до создания Комитета по правам ребенка занималась широким кругом вопросов, касающихся прав ребенка: вопросами по торговле детьми, эксплуатации детского труда, детской проституции, использованию детей в период вооруженных конфликтов. Данная Рабочая группа также инициировала исследования по правам ребенка3. Сейчас она главным образом сфокусировала свое внимание на вопросе о торговле детьми, хотя и остальные вопросы находятся в сфере ее деятельности. В ежегодных сессиях Рабочей группы по современным формам рабства постоянно участвуют члены Комитета по правам ребенка и Специальный докладчик по вопросам продажи детей, детской проституции и детской порнографии, которые информируют ее о проделанной работе.
Комиссия по правам человека и Подкомиссия по содействию и защите прав человека могут также рассматривать жалобы на нарушения прав человека на основе "процедуры 1235" и "процедуры 1503", утвержденных резолюциями ЭКОСОС № 1235 и № 1503.
Согласно "процедуре 1503" Комиссия и Подкомиссия рассматривают индивидуальные жалобы или жалобы от группы лиц, которые являются жертвами массовых и грубых нарушений прав человека в любых странах мира. Такие жалобы могут подавать также лица, имеющие достоверные сведения о таких нарушениях, и неправительственные организации. Данная процедура носит конфиденциальный характер, и основной целью ее является установление достоверности выдвигаемых обвинений в грубых нарушениях прав человека. Особенностью "процедуры 1503" является то, что она не занимается устранением нарушений по индивидуальным жалобам, а рассматривает ситуации, связанные с нарушением прав большого количества людей на протяжении продолжительного периода времени. Комиссия по правам человека делает доклады ЭКОСОС, который принимает рекомендации по этому вопросу. Основным следствием данной процедуры является неблагоприятное мнение о государстве, где происходят такие нарушения прав человека, которое может сложиться у мирового сообщества, и прекращение или приостановление контактов с ним. Поэтому большинство государств предпочитает не находиться под расследованием этой процедуры. Применительно к правам ребенка "процедура 1503" также может использоваться, в частности для ликвидации или уменьшения систематических и массовых нарушений прав ребенка в какой-либо стране (например, "процедура 1503", использовавшаяся в отношении Ирака, установила факты постоянной практики нарушений различных прав ребенка в этой стране (1988—1989 гг., 44-я и 45-я сессии Комиссии по правам человека)). В июне 2000 г. ЭКОСОС своей резолюцией 2000/3 утвердил поправки к "процедуре 1503" (при этом название процедуры осталось прежним, E/RES/2000/3, 16 июня 2000 г.). Согласно данной резолюции Подкомиссией по содействию и защите прав человека создается Рабочая группа по рассмотрению сообщений, куда первоначально будут поступать сообщения/жалобы. Признав то или иное сообщение приемлемым, Рабочая группа направляет его Рабочей группе по ситуациям при Комиссии по правам человека, которая, исследовав его и признав годным, в свою очередь направляет данное сообщение Комиссии. Таким образом, сообщение проходит своеобразную фильтрацию, прежде чем попадет на рассмотрение Комиссии по правам человека.
Под эгидой ООН действует ряд организаций, которые также занимаются мониторингом и имплементацией прав ребенка, оказывают техническую помощь государствам в этой сфере: Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, Управление Верховного комиссара ООН по правам человека, Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ).
Верховный комиссар ООН по делам беженцев непосредственно рассматривает вопросы, связанные с детьми-беженцами. В этом контексте Верховный комиссар признает право детей на специальную помощь, в частности через публикацию руководств по защите и заботе о детях-беженцах. В 1988 г. были опубликованы Рекомендации УВКБ ООН в отношении детей-беженцев, куда включены международные нормы, касающиеся помощи и защиты детей-беженцев, основные положения заключений Исполнительного комитета УВКБ ООН и технические рекомендации Рабочей группы УВКБ ООН по вопросам детей-беженцев. В 1993 г. УВКБ ООН разработало специальный документ "Политика УВКБ ООН в отношении детей-беженцев", в котором признается, что дети-беженцы нуждаются в специальном содействии в силу их зависимости, уязвимости и развивающихся потребностей. В документе описываются последние решения и инициативы УВКБ ООН, принятые в отношении таких детей, и предложения сотрудникам Управления по более полному гарантированию соблюдения прав детей4. В практическом плане УВКБ ООН оказывает помощь при эвакуации детей из зон вооруженных конфликтов и обеспечении их всем необходимым.
Верховный комиссар по правам человека, утвержденный в 1993 г. Генеральной Ассамблеей ООН (назначается Генеральным секретарем), координирует все программы Организации в области прав человека, обеспечивает тесное сотрудничество между различными органами ООН и договорными контрольными механизмами в целях повышения эффективности их деятельности и избежания дублирования в их работе. Одним из направлений деятельности Верховного комиссара ООН по правам человека является также быстрое реагирование на чрезвычайные ситуации, возникающие в связи с массовыми и грубыми нарушениями прав человека, в том числе и прав ребенка.
Организацией, которая занимается исключительно детскими проблемами, является Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ), созданный в 1946 г. Начиная с 1986 г. он активно участвовал в разработке и последующем принятии Конвенции о правах ребенка. Согласно статье 45(а) Конвенции ЮНИСЕФ проводит технические консультации и оказывает помощь государствам в имплементации Конвенции, которые обращаются с просьбой об этом в Комитет по правам ребенка. По просьбе Комитета он может представлять заключение экспертов и доклады об имплементации Конвенции. С помощью своих представительств в странах ЮНИСЕФ осуществляет мониторинг за национальными программами развития и поддержки детей и их прав, за имплементацией положений Конвенции на национальном уровне.
1.1.2. Конвенционные контрольные механизмы
Действующая в настоящее время система конвенционных органов по правам человека состоит из шести комитетов: Комитета по правам человека; Комитета по расовой дискриминации; Комитета по ликвидации дискриминации в отношении женщин; Комитета по экономическим, социальным и культурным правам; Комитета против пыток; Комитета по правам ребенка. После вступления в силу Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (1990) добавится еще один договорной орган: Комитет по правам трудящихся-мигрантов и членов их семей. Все комитеты состоят из экспертов, действующих в своем личном качестве и обладающих признанной компетенцией в области прав человека.
Процедуры контроля, используемые этими органами, осуществляются в следующих формах: 1) изучение докладов государств, ратифицировавших международные соглашения по правам человека; 2) рассмотрение жалоб государств на государства и индивидуальных жалоб по поводу нарушения положений соответствующих конвенций.
1. Все комитеты имеют право исследовать доклады государств-участников соответствующих международных договоров. Для этого государства через определенные периоды времени должны представлять доклады о принятых ими мерах по имплементации прав, закрепленных в этих договорах, и о прогрессе, достигнутом в этой области. На основе изучения этих докладов комитеты высказывают государствам-участникам конкретные рекомендации. Для содействия государствам в подготовке своих сообщений большинство комитетов издают руководства по написанию докладов и "общие комментарии", которые толкуют те или иные положения соответствующего договора.
Общие комментарии Комитата по правам человека статей 23 и 24 Пакта о гражданских и политических правах имеют непосредственное отношение к детям5. Комментируя статью 23, Комитет признает, что не существует универсального определения термина "семья" и что группа лиц, считающаяся по национальному законодательству государства семьей, должна получать соответствующую защиту согласно этой статье. При этом в первую очередь должны учитываться интересы ребенка, и государства в своих докладах обязаны представлять информацию, касающуюся мер защиты детей в ситуациях развода супругов или их отдельного проживания. В комментарии к статье 24, которая признает право каждого ребенка без всякой дискриминации получать от семьи, общества и государства защиту, требуемую в его положении как малолетнего, Комитет предлагает государствам в своих докладах информировать его о всех специальных мерах, принятых ими для защиты детей6. На практике же государства часто пренебрегают этим своим обязательством и представляют Комитету неадекватную информацию о реализации права ребенка на специальную защиту. Комитет отмечает, что кроме прав, содержащихся в статье 24, дети также пользуются "всеми гражданскими правами", закрепленными в Пакте, как индивидуумы. Исходя из этого подхода Комитета можно предположить, что дети не могут пользоваться политическими правами, содержащимися в Пакте, хотя право на свободу выражения своего мнения и право на свободу ассоциаций признаются как политические права детей (согласно Конвенции о правах ребенка). Такой подход противоречит принципу особой охраны интересов ребенка.
Комитет по экономическим, социальным и культурным правам также имеет определенное влияние на имплементацию прав ребенка, так как большинство прав, закрепленных в Пакте об экономических, социальных и культурных правах, применимы к детям. В отличие от Пакта о гражданских и политических правах государства — участники Пакта об экономических, социальных и культурных правах обязуются имплементировать права, закрепленные в Пакте, не сразу, а постепенно. Статья 2(1) обязывает государства только "…принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав…". Для того, чтобы оценить степень прогресса в реализации экономических, социальных и культурных прав государства-участники должны собирать статистические данные в этих областях (например, посещение детьми школ или детская смертность). Эта статистическая информация служит основой для принятия государственной политики (включая законодательные, административные, социальные, финансовые меры) по постепенному улучшению благополучия детей. Однако в своих Общих комментариях Комитет признал, что некоторые права Пакта должны вступать в силу немедленно: право на недискриминацию (ст. 2(2)), равные права мужчин и женщин (ст. 3), право на равные условия труда (ст. 7a(i)), право на создание и участие в профессиональных союзах (ст. 8), право детей на особые меры охраны и помощи (ст. 10 (3)), право на образование (ст. 13 (2а), (4))7. Таким образом, в отношении детей немедленной имплементации требуют статьи, касающиеся недискриминации, права на особые меры охраны и помощи, права на образование. Важным для детей является и то, что в Пакте особо подчеркивается значение международного сотрудничества как метода по содействию государствам в имплементации данных прав, включая техническую помощь (ст. 2(1), 11, 15, 22, 23).
Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин в своих комментариях отмечает, что, рассматривая вопросы дискриминации в отношении женщин, он принимает во внимание весь жизненный цикл, включая самые ранние стадии. Таким образом, Комитет специально рассматривает вопросы, связанные с девочками и девушками. Кроме того, дискриминация на каком-либо основании в отношении матери непосредственно затрагивает и ее детей, независимо от пола, и соответственно во многих случаях положения Конвенции могут быть применимы к детям обоих полов. И хотя Комитет не выносит специальных заключительных рекомендаций в отношении детей, многие вопросы о детях он включает в свои исследования, комментарии и рекомендации, касающиеся женщин в целом (в частности, детская проституция, раннее замужество, детская неграмотность, детская смертность и т. д.)8.
2. В отличие от изучения докладов государств только три комитета обладают компетенцией рассматривать жалобы: Комитет по правам человека, Комитет по расовой дискриминации и Комитет против пыток (после вступления в силу Дополнительного протокола к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин правом рассматривать индивидуальные жалобы будет наделен Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин). Эти комитеты могут рассматривать межгосударственные жалобы о нарушениях обязательств по соответствующему договору (ст. 41 Пакта о гражданских и политических правах, ст. 11 Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, ст. 21 Конвенции против пыток), а также индивидуальные жалобы (ст. 1 Дополнительного протокола I к Пакту о гражданских и политических правах, ст. 14 Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, ст. 22 Конвенции против пыток). Однако эта функция комитетов действительна лишь в случае специального признания этих статей государством — участником соответствующего соглашения. Возможность отдельных лиц подавать жалобы на нарушение государством прав, закрепленных в международных договорах по правам человека, в международный контрольный орган является уникальным достижением в международном праве.
Здесь наиболее богатой практикой обладает Комитет по правам человека. Он рассматривает индивидуальные жалобы на нарушения прав, закрепленных в Пакте о гражданских и политических правах, со стороны соответствующего государства. Лица любого возраста могут подавать жалобы в Комитет, если они находятся под юрисдикцией государства — участника Пакта, которое признало компетенцию Комитета рассматривать такие жалобы. Однако Комитет получает очень мало сообщений, касающихся прав детей. Как отмечает один из ведущих ученых в области прав ребенка Ван Бьюерен (Van Bueren G.) (Голландия), частично причинами могут быть продолжительность процедуры по рассмотрению жалоб; отсутствие системы устного заслушивания дела; а также проведение заседаний Комитета в двух местах (в Женеве и Нью-Йорке), что часто понимается детьми как существование двух различных органов9.
Комитет по расовой дискриминации также может рассматривать жалобы отдельных лиц или групп лиц на нарушение прав, содержащихся в Конвенции по ликвидации расовой дискриминации. Так как большинство статей, содержащихся в Конвенции, применимо как к взрослым, так и к детям, то данную функцию Комитета можно использовать и при защите прав детей. Например, он мог бы рассматривать соответствующие сообщения о дискриминации в области образования, здравоохранения, обращения с детьми-беженцами и т. д. (на основании ст. 5 Конвенции).
Комитет против пыток, кроме рассмотрения жалоб от отдельных лиц, по своей инициативе может провести расследование, если получит достоверную информацию о систематическом применении пыток на территории какого-либо государства — участника Конвенции (ст. 20). При этом, в отличие от процедуры рассмотрения индивидуальных жалоб, Комитет может использовать соответствующую информацию из любых источников, в том числе от неправительственных организаций. С согласия государства — участника Конвенции при проведении расследования Комитет может посещать его территорию. Вся процедура является конфиденциальной. Комитет не получает регулярной информации о применении пыток в отношении детей как особой группы жертв. Более того, Комитет никогда не получал индивидуальных жалоб, касающихся применения пыток к детям. Как отмечает Комитет, отсутствие таких сообщений/жалоб не свидетельствует об отсутствии данной проблемы, а является следствием представления ему недостаточной информации10.
1.2. Контрольные механизмы, непосредственно защищающие права ребенка
1.2.1. Комитет по правам ребенка
Конвенция о правах ребенка предусматривает создание механизма контроля за выполнением государствами-участниками положений Конвенции. В соответствии со статьей 43(1) Конвенции учреждается Комитет по правам ребенка "в целях рассмотрения прогресса, достигнутого государствами-участниками в выполнении обязательств, принятых в соответствии с Конвенцией".
Комитет состоит из 10 экспертов (сейчас рассматривается предложение об увеличении количества членов Комитета до 18 человек; однако для принятия этого предложения необходимо его одобрение Генеральной Ассамблеей (Генеральная Ассамблея одобрила его 21 декабря 1995 г. (A/RES/50/155)) и ратификация 2/3 государств — участников Конвенции (на 10 ноября 2000 г. данную поправку ратифицировало 93 государства (CRC/SP/30)). Члены Комитета избираются государствами-участниками из числа своих граждан и выступают в личном качестве, причем уделяется внимание справедливому географическому распределению. Каждый эксперт должен обладать высокими нравственными качествами и быть компетентным в области, охватываемой данной Конвенцией. Члены Комитета избираются тайным голосованием из числа внесенных в список лиц, выдвинутых государствами-участниками. Каждое государство может выдвинуть одно лицо из числа своих граждан. Члены Комитета избираются на четырехлетний срок. Они имеют право быть переизбранными в случае повторного выдвижения их кандидатур (ст. 43(2, 3, 6)).
Комитет один раз в два года через Экономический и Социальный совет представляет Генеральной Ассамблее ООН доклады о своей деятельности (ст. 44(5)).
Согласно статье 43(8) Комитет устанавливает свои собственные правила процедуры. На своей 1-й сессии (30 сентября—18 октября 1991 г.) Комитет выработал и принял Предварительные правила процедуры, касающиеся порядка его деятельности11. В них, в частности, было предусмотрено создание Предсессионной рабочей группы (п. 63 Правил процедуры Комитета по правам ребенка). Предсессионная рабочая группа проводит свои заседания в течение одной недели сразу по окончании каждой регулярной сессии Комитета. Ее главная задача — подготовка предварительного обзора докладов государств на следующую сессию Комитета, рассмотрение вопросов о технической помощи и международном сотрудничестве.
В Конвенции запланировано, что Комитет будет проводить одну ежегодную сессию (ст. 43(10)). Однако, в связи с быстрой ратификацией Конвенции государствами, Комитет в своих Правилах процедуры одобрил проведение двух ежегодных сессий (п. 2 Правил процедуры), а затем во время своей 5-й сессии (10—28 января 1994 г.) принял решение об увеличении своих ежегодных сессий до трех12. Кроме очередных сессий Комитет может собираться на специальные сессии (п. 3 Правил процедуры).
Имплементационный механизм Комитета по правам ребенка состоит из рассмотрения докладов государств — участников Конвенции и вынесения заключительных рекомендаций по этим докладам. Данная процедура дополняется координированием международного сотрудничества через оказание технического содействия и помощи государствам.
Процедура рассмотрения докладов
На основании статьи 44(1—3) государства-участники обязуются представлять Комитету доклады о принятых ими мерах по закреплению признанных в Конвенции прав и о процессе, достигнутом в осуществлении этих прав. Государство представляет первоначальный доклад в течение двух лет после вступления Конвенции в силу для этого государства. Первоначальный доклад должен содержать детальную информацию о ситуации с правами детей в стране, включая в себя не только существующее законодательство в области охраны прав ребенка, но и тщательный анализ условий, в которых живут дети. Последующие периодические доклады представляются государством через каждые пять лет. В них должна содержаться информация об изменениях, которые произошли со времени представления предыдущего доклада.
Согласно статье 44(6) государства должны обеспечить "широкую гласность своих докладов в своих собственных странах". Это принципиально новая черта имплементационного механизма Конвенции, позволяющая повышать достоверность докладов и получать Комитету более полное представление о реальном положении дел. Кроме этого, государства обязаны "широко информировать о принципах и положениях Конвенции как взрослых, так и детей" (ст. 42).
Для помощи государствам в подготовке своих докладов Комитет разработал Общие руководящие указания, касающиеся их формы и содержания13. В Руководящих указаниях, касающихся первоначальных докладов, Комитет вместо постатейного отчета предложил государствам представить информацию по тематическим группам:
— общие меры по имплементации Конвенции (стст. 4, 42, 44(6));
— определение понятия "ребенок" (ст. 1);
— общие принципы благополучия ребенка: право на жизнь (ст. 2), недискриминация (ст. 3), наилучшее обеспечение интересов ребенка (ст. 6), свободное выражение ребенком своего мнения (ст. 12);
— гражданские права и свободы ребенка (стст. 7, 8, 13—17, 37(а));
—права ребенка в семье или в альтернативной окружающей обстановке (стст. 5, 9—11, 18(1, 2), 19—21, 25, 27(4), 39);
— здоровье и благополучие ребенка (стст. 6(2), 18(3), 23, 24, 26, 27(1—3));
— образование, отдых, участие в культурной жизни (стст. 28, 29, 31);
— меры по специальной защите детей (стст. 22, 30, 32—37, 39, 40).
Такой тематический подход был специально выработан Комитетом, чтобы подчеркнуть взаимозависимость и неделимость прав, закрепленных в Конвенции.
Периодические доклады также следуют тематической структуре. В них должна содержаться информация об изменениях, которые произошли со времени представления предыдущего доклада.
Процесс рассмотрения Комитетом докладов стран — участниц Конвенции состоит из двух стадий. Первоначально доклад рассматривается на заседаниях Предсессионной рабочей группы. На заседания Рабочей группы Комитет может приглашать международные и национальные неправительственные организации, которые могут представлять свои доклады, комментировать официальные доклады государств. Рассматривая доклад, Рабочая группа составляет список вопросов, требующих уточнения, затем направляет их государству, прося письменно ответить на них до официального рассмотрения доклада этой страны в Комитете. Затем на очередной сессии Комитета рассматривается официальный доклад государства в присутствии представителя данной страны.
После рассмотрения каждого конкретного доклада Комитет выносит заключительные замечания. Как указано в статье 45(d), Комитет может вносить предложения и рекомендации общего характера, основанные на информации, получаемой в соответствии со статьями 44 и 45 Конвенции. Такие предложения и рекомендации общего характера посылаются любому заинтересованному государству-участнику и сообщаются Генеральной Ассамблее. Они могут сопровождаться замечаниями государств-участников, если таковые имеются. В своих заключительных замечаниях Комитет всегда придерживается следующей структуры: введение; позитивные аспекты; факторы и трудности, влияющие на имплементацию Конвенции; основные положения, вызывающие озабоченность; предложения и рекомендации.
В 1993 г. Беларусь, согласно статье 44(1а) Конвенции, представила первоначальный доклад о принятых ею мерах по реализации положений Конвенции Комитету по правам ребенка14. Комитет на своей 5-й сессии в январе 1994 г. рассмотрел первоначальный доклад Беларуси и принял заключительные замечания, в которых содержались предложения и рекомендации относительно повышения эффективности защиты прав детей в государстве15. В частности, Комитет рекомендовал подготовить национальный план действий в интересах детей; учредить постоянный орган контроля за осуществлением прав ребенка; обратиться за технической помощью к Детскому фонду ООН, Всемирной организации здравоохранения, Центру по правам человека и другим заинтересованным организациям. В 1999 г. в соответствии со статьей 44(1b) Беларусь представила первый периодический доклад Комитету по правам ребенка16. Однако в связи с перегруженностью и нехваткой времени Комитет перенес его рассмотрение на свою 30-ю сессию, которая состоится в мае—июне 2002 г.
На 2-й сессии (28 сентября—9 октября 1992 г.) членами Комитета была учреждена процедура принятия срочных мер17. Процедура срочных мер должна применяться в случае возникновения серьезной ситуации, т. е. когда существует опасность возможных дальнейших нарушений прав детей и необходимо предотвратить ухудшение положения. При этом Комитет подчеркнул, что вопрос о срочных мерах будет рассматриваться им лишь в отношении тех прав ребенка, которые предусмотрены в Конвенции, и в отношении стран, признавших юрисдикцию Комитета. О ситуациях, которые оправдывают применение данной процедуры, Комитет должны информировать органы Организации Объединенных Наций и другие компетентные органы (в том числе и неправительственные организации). Комитет может также рассматривать вопрос о таких ситуациях ex officio, полагаясь на точную и надежную информацию.
Процедура принятия срочных мер рассматривается Комитетом как часть обязательства государства по представлению доклада: Комитет в любое время может запрашивать у соответствующего государства доклад об осуществлении конкретных положений Конвенции или другую дополнительную информацию, имеющую отношение к имплементации Конвенции. Он может также вынести предложение о поездке в соответствующую страну. Если необходимо принятие срочных мер, Комитет ведет диалог с соответствующим государством о прекращении или предотвращении ситуаций, связанных с явными нарушениями прав ребенка.
Если ситуация связана с вопросами, входящими в сферу деятельности другого компетентного органа, то Комитет может передать этот вопрос на рассмотрение этому органу. Так, в ноябре 1993 г. в рамках процедуры срочных мер правительство Югославии попросило Комитет рассмотреть нарушения прав ребенка в стране как следствие санкций, наложенных ООН. Комитет передал дело Специальному докладчику по бывшей Югославии, ссылаясь на факт, что он не имеет достаточной информации для его рассмотрения18.
Комитет по правам ребенка уполномочен не только рассматривать доклады государств, но и играть своего рода роль координатора международного сотрудничества по выполнению поставленных в Конвенции целей.
Согласно статье 45(b) Комитет может посылать, когда он считает это целесообразным, в специализированные учреждения, Детский фонд Организации Объединенных Наций и другие компетентные органы любые доклады государств-участников, в которых содержится просьба о технической консультации или помощи или указывается на потребность в этом. При этом Комитет может сопровождать такие доклады своими замечаниями и предложениями.
В Пакте о гражданских и политических правах (ст. 40(3)) и Пакте об экономических, социальных и культурных правах (ст. 16(2b)) также предусмотрена возможность представления докладов государств специализированным учреждениям. Однако это делает Генеральный секретарь ООН, а не соответствующий Комитет. Процедура, предусмотренная Конвенцией о правах ребенка, является существенным улучшением данной функции конвенционных контрольных органов: доклады представляются гораздо большему числу органов; Комитет по правам ребенка сам решает вопрос о направлении доклада в соответствующие органы.
Специализированные учреждения, ЮНИСЕФ и другие органы ООН могут присутствовать при рассмотрении вопросов об осуществлении положений Конвенции, которые входят в сферу их полномочий. Кроме этого Комитет может предложить специализированным учреждениям, ЮНИСЕФ и другим компетентным органам представить заключение экспертов и представить доклады об осуществлении Конвенции в областях, входящих в сферу их деятельности (ст. 45(a)). В "travaux preparatoires" к Конвенции указано, что термин "другие компетентные органы" следует понимать в наиболее широком смысле этого слова, таким образом включая сюда все виды организаций, в том числе и неправительственные19. Это явилось следствием активных усилий международных неправительственных организаций по расширению своего участия в имплементационном механизме Конвенции.
|
