Продолжение публикации. Начало здесь >>>
Другие виды деятельности Комитета по правам ребенка
Комитет может предлагать Генеральному секретарю ООН проводить исследования по отдельным вопросам, касающимся прав ребенка (ст. 45(с)). Так, например, Комитет рекомендовал Генеральной Ассамблее предложить Генеральному секретарю провести исследование по теме "дети в условиях вооруженных конфликтов"20. Преимуществом этой функции Комитета является возможность установления фактов нарушения прав ребенка гораздо быстрее, чем через посредство представленных государствами докладов. Кроме того, в проведении таких исследований Генеральный секретарь не ограничивается кругом государств — участников Конвенции и может изучать вопросы, связанные с правами ребенка, в странах, не являющихся членами Конвенции (на февраль 2001 г. только два государства не ратифицировали Конвенцию о правах ребенка: США и Сомали).
На сессиях кроме рассмотрения докладов государств-участников один день Комитет посвящает общим тематическим дискуссиям по какой-либо конкретной статье Конвенции или связанному с ней вопросу (п. 75 Правил процедуры). Такие дискуссии предусматривают выступления представителей правительственных и неправительственных организаций. Начиная со 2-й сессии Комитетом рассматривались следующие темы: дети в условиях вооруженных конфликтов (1992); экономическая эксплуатация детей (1993); роль семьи в поощрении прав ребенка (1994); проблемы защиты прав детей-девочек (1995); правосудие по делам несовершеннолетних (1995); дети и средства массовой информации (1996); торговля детьми, детская проституция и детская порнография; права детей-инвалидов (1997); дети, живущие с ВИЧ/СПИД заболеваниями (1998); насилие над детьми со стороны государства (2000); насилие над детьми в семье и школе (2001). В результате данных дискуссий Комитетом по правам ребенка совместно с Комиссией по правам человека были разработаны два Факультативных протокола к Конвенции о правах ребенка: "Вовлечение детей в вооруженные конфликты" и "Продажа детей, детская проституция и детская порнография", принятые Генеральной Ассамблеей 25 мая 2000 г. (A/RES/54/263). Кроме этого, Комитет может использовать эти дискуссии в качестве основы для выработки своих Общих комментариев к отдельным статьям Конвенции (п. 73 Правил процедуры). На настоящий момент Комитет дал комментарии к статье 29(1) Конвенции, касающиеся целей образования21.
Комитет также ввел в практику своей деятельности так называемые неофициальные совещания, проводимые в различных регионах мира (что также является нововведением в системе конвенционных контрольных органов по правам человека). Целью данных совещаний является распространение знаний о Конвенции на региональном уровне, а также изучение членами Комитета ситуаций с правами детей на местах22. При этом Комитет подчеркнул, что такие совещания не являются одним из видов его контрольных полномочий, а выполняют образовательную и обучающую функцию. В сотрудничестве с ЮНИСЕФ Комитет провел такие совещания в Латинской Америке (1992), Азии (1993), Африке (1994), Южной Азии (1995).
Таким образом, деятельность Комитета по правам ребенка ведется по следующим направлениям: 1) изучение докладов государств и вынесение заключительных замечаний; 2) координирование международного сотрудничества для оказания технического содействия государствам; 3) выработка Общих комментариев к Конвенции; 4) проведение исследований по вопросам, касающимся прав ребенка (тематические дискуссии, предложения Генеральному секретарю ООН о проведении исследований, неофициальные региональные совещания).
Комитет оказал влияние на дальнейшее развитие конвенционных контрольных механизмов путем введения следующих новшеств: привлек международные неправительственные организации к активному участию в имплементации прав ребенка; качественно усовершенствовал функцию оказания технического содействия государствам; ввел в практику проведение неофициальных региональных совещаний; установил более тесные отношения между международными и национальными контрольными системами.
1.2.2. Тематические процедуры, непосредственно касающиеся защиты прав детей
Непосредственно детей касаются два тематических мандата: Специальный докладчик по вопросам продажи детей, детской проституции и детской порнографии, и Специальный представитель Генерального секретаря по вопросу о влиянии вооруженного конфликта на детей.
Специальный докладчик по вопросам продажи детей, детской проституции и детской порнографии учрежден Комиссией по правам человека и ежегодно представляет ей отчет о проделанной работе. В основном он сосредоточивает свои усилия на проблеме коммерческой сексуальной эксплуатации детей, продаже детей для усыновления и других целей, проблеме бездомных детей. Специальный докладчик собирает и анализирует дела и ситуации по этим вопросам, получает информацию от правительств, межправительственных и неправительственных организаций об инициативах и программах по борьбе с детской проституцией и продажей детей23. С согласия правительств он может выезжать на место совершения данных нарушений прав ребенка. Специальный докладчик готовит рекомендации-руководства по эффективному решению проблем торговли и сексуальной эксплуатации детей24.
Специальный представитель по вопросу о влиянии вооруженного конфликта на детей назначается Генеральным секретарем ООН. Ежегодный доклад о проделанной работе он представляет Комиссии по правам человека и Генеральной Ассамблее. Основной целью Специального представителя является сбор информации о положении детей в период вооруженных конфликтов и вынесение рекомендаций по предотвращению негативного влияния таких конфликтов на детей, их защите и реабилитации. Непосредственно в ситуациях вооруженных конфликтов Специальный представитель проводит политическую и гуманитарную дипломатию, предлагая конкретные инициативы по предотвращению или смягчению трудного положения детей. В постконфликтных ситуациях он сосредоточивается на вопросах реинтеграции детей в мирную жизнь, их физической и психологической реабилитации. В своих докладах Специальный представитель уделяет внимание вопросам участия детей в вооруженных конфликтах, наложению санкций на детей, сексуальному насилию над детьми, опасности мин для детей, реабилитации детей — жертв вооруженных конфликтов, образованию в сфере международного гуманитарного права25.
2. Национальные органы по защите прав детей
Во время разработки Конвенции о правах ребенка международные неправительственные организации предложили закрепить в ней обязанности государств по поддержке национальных механизмов по имплементации данной Конвенции, но данное предложение не получило достаточного количества голосов26. Однако принятие Конвенции способствовало более широкому и глубокому осознанию важности прав детей и необходимости создания механизмов для осуществления контроля за их соблюдением. Поэтому ряд стран в настоящее время учредил институт независимых уполномоченных (омбудсменов) или комиссаров по правам ребенка.
Говоря об омбудсменах по правам ребенка, прежде всего следует пояснить, что представляет собой данный институт. Концепция создания независимых органов для наблюдения за деятельностью исполнительной власти в области защиты прав человека впервые была разработана в Швеции, где в 1809 г. был назначен первый в истории омбудсмен. Широкое распространение данный институт получил после Второй мировой войны. Эффективность деятельности омбудсменов привела к тому, что начали создаваться специализированные омбудсмены: омбудсмены по вопросам юстиции, по надзору за вооруженными силами, по надзору в области социального обеспечения, налогового обложения и т. д.
Международная ассоциация юристов приняла следующее определение термина "омбудсмен": "Служба, предусмотренная конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады"27.
Необходимость создания специализированного омбудсмена по правам ребенка вызвана в первую очередь тем, что дети являются одной из самых незащищенных групп населения в обществе. Дети особенно уязвимы в тех случаях, когда их права нарушаются, так как они практически лишены возможности обратиться за советом или защитой к независимым организациям или лицам. Во многих странах сохраняется традиционный взгляд на детей как на собственность родителей и вмешательство государства в их защиту рассматривается как посягательство на родительские права.
Впервые должность омбудсмена по правам ребенка была учреждена в Норвегии в 1981 г. В настоящее время такая должность учреждена более чем в 20 странах мира. Наибольшее число омбудсменов по правам ребенка действует в странах Западной Европы (Германия, Дания, Бельгия, Австрия, Норвегия, Финляндия, Швеция, Исландия, Люксембург, Испания). Такие институты созданы также в Латинской Америке (Гватемала, Колумбия, Коста-Рика, Перу), Австралии (Южная Австралия), Канаде (провинции Онтарио и Британская Колумбия), Израиле, Новой Зеландии.
В изданном ЮНИСЕФ в 1997 г. дайджесте "Институт уполномоченных по правам ребенка" выделяется четыре основных способа образования такого ведомства:
1) институт омбудсмена учреждается специальным законом, принимаемым парламентом (Норвегия, Швеция, Исландия, Люксембург);
2) институт омбудсмена учреждается в соответствии с законодательством об охране прав ребенка, согласно которому функции омбудсмена непосредственно связаны с исполнением и контролем за исполнением соответствующего закона (Австрия, Новая Зеландия);
3) должность омбудсмена создается не на законодательной основе, а учреждается в рамках существующих государственных органов; такие омбудсмены состоят в штате государственного органа и подотчетны ему (Канада (Британская Колумбия), Испания, Дания, Германия);
4) институт омбудсмена учреждается неправительственными организациями и работает под их эгидой (Финляндия, Израиль)28.
Представляется спорным считать ведомства по правам ребенка, созданные государственными органами (п. 3), омбудсменами, так как они не соответствуют первоначальному смыслу понятия "омбудсмен", связанному с одной из его ключевых характеристик: независимостью от государственных органов. Причисление таких ведомств к омбудсменам может быть объяснено отсутствием единства мнений в понимании сущностных характеристик данного института: нередко омбудсменами называют институты, построенные по типу омбудсмена или основанные на идее омбудсмена. Более того, популярность омбудсменовской идеи имела своим результатом некритическое отношение к практике присвоения наименования "омбудсмен" учреждениям, выполняющим весьма далекие от омбудсменства функции29. Вероятно, более правильным было бы называть такие органы квазиомбудсменами или исполнительными омбудсменами (особенно создаваемые при государственных органах исполнительной власти).
Анализируя вышеприведенные способы образования служб омбудсменов (не учитывая п. 3), можно дать следующее определение омбудсмена по правам ребенка, которое является более расширительным по сравнению с определением, данным Международной ассоциацией юристов: ведомство, создаваемое для отстаивания прав и интересов детей, имеющее статус независимого органа, и учреждаемое законодательным путем или неправительственными организациями, которые прямо определяют свою задачу как выполнение функций уполномоченного по правам ребенка.
В деятельности омбудсменов по правам ребенка можно выделить следующие основные функции: 1) защита прав конкретного ребенка и представительство его интересов; 2) расследование дел по индивидуальным жалобам детей; 3) наблюдение за осуществлением законодательства, касающегося защиты интересов детей; 4) внесение рекомендаций в государственные органы по изменению законодательства в области охраны прав детей; 5) содействие повышению информированности о правах ребенка как самих детей, так и взрослых;
6) действие в качестве посредника в случаях возникновения конфликтов между детьми и родителями; 7) представление докладов о проделанной работе и о положении дел в вопросе соблюдения прав ребенка.
Конечно, не во всех ныне действующих ведомствах омбудсменов ведется работа сразу по всем вышеперечисленным направлениям. Например, в Финляндии омбудсмен выступает исключительно в качестве защитника по индивидуальным жалобам, подаваемым либо самими детьми, либо от их имени. В Норвегии уполномоченный по правам ребенка наряду с защитой интересов отдельных детей представляет интересы норвежских детей в целом. Шведский омбудсмен не обладает полномочиями по рассмотрению конкретных дел и работает по упрочению и расширению прав и интересов всех детей.
Для эффективной деятельности омбудсмена необходимо, как минимум, соблюдение следующих условий:
1) независимость омбудсмена: невмешательство правительства в его деятельность; свобода выражения своих взглядов по поводу влияния проводимой государственными органами политики на положение детей; право самостоятельно определять направления деятельности своего ведомства. Это условие трудноосуществимо в случаях, когда ведомство по правам ребенка создается исполнительным органом власти и подотчетно ему. Отсутствие ведомственной независимости является серьезным препятствием в ситуации, когда требуется оспорить правительственную политику и практику, особенно если это касается министерства, в состав которого входит данная служба;
2) непосредственный контакт с детьми: человек, занимающий этот пост, должен быть легкодоступен для детей, информация о его работе должна излагаться языком, рассчитанным на детей, и распространяться через средства массовой информации.
Как показывает опыт государств, создавших у себя институты уполномоченных по правам ребенка, наличие данных институтов является важным механизмом защиты прав и интересов детей. В первую очередь потому, что они являются независимыми органами, наделенными правом выступать от имени детей и одновременно сосредоточивающими свою деятельность исключительно на защите их интересов.
В Республике Беларусь Указом Президента № 106 от 18 марта 1996 г. создана Национальная комиссия по правам ребенка30. Ее задачами являются: 1) осуществление в республике государственной политики в отношении детей; 2) контроль за соблюдением прав детей, закрепленных в Конвенции и белорусском законодательстве; 3) координация деятельности государственных органов и общественных организаций по защите прав и интересов детей; 4) разработка и внесение в установленном порядке президенту и правительству программ поддержки детей; 5) утверждение национальных докладов по вопросам защиты прав детей, представляемых на рассмотрение Комитета ООН по правам ребенка; 6) координация разработки и принятия законодательных и иных нормативных актов по вопросам защиты прав и интересов детей; 7) проведение мероприятий в поддержку детей, оказавшихся в экстремальных ситуациях; 8) широкое информирование детей, родителей, общественности о соблюдении Конвенции ООН о правах ребенка, Закона "О правах ребенка" и иных нормативных актов, изучение их в учебных заведениях.
Национальная комиссия имеет право проверять деятельность министерств, других центральных и местных органов управления, общественных объединений по соблюдению Конвенции ООН о правах ребенка и белорусского законодательства, касающуюся защиты прав и интересов детей; по мотивированному запросу получать от министерств, других республиканских органов государственного управления и органов местного управления, общественных объединений сведения и данные, имеющие отношение к правам и интересам детей.
Исходя из определения, данного выше, Национальная комиссия не может считаться омбудсменом. Это признается и Комиссией, так как ею самой был поставлен вопрос о введении поста омбудсмена по правам детей в республике. При содействии Представительства Детского фонда (ЮНИСЕФ) в Беларуси в июле 1998 г. был проведен "круглый стол" по вопросу о необходимости введения в республике поста омбудсмена по правам ребенка. По его результатам Национальная комиссия поручила Национальному институту образования подготовить проект закона об уполномоченном по правам ребенка. Еще один проект подготовлен Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь: закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О правах ребенка" с разделом об уполномоченном по правам ребенка. Сейчас данный вопрос находится в стадии обсуждения по следующим направлениям: какая модель, структура какого органа будет наиболее подходящей для Беларуси, из каких источников он будет финансироваться, если учесть сложную экономическую ситуацию в республике.
Совершенствование механизмов защиты прав ребенка
Как показано в статье, на международном уровне существует достаточно много процедур и механизмов, которые прямо или косвенно касаются защиты прав ребенка. Однако, несмотря на относительно большое количество таких органов, именно их многочисленность создает определенные трудности для эффективной охраны прав детей. Большинство из них редко используется для непосредственной защиты прав ребенка зачастую в силу того, что правозащитным организациям, отдельным лицам и даже органам государства трудно сориентироваться в множественности их функций и соответственно в применимости того или иного механизма к данному нарушению прав ребенка (и это в том случае, если они вообще знают о существовании этих органов). Кроме того, такие органы часто характеризуются дублированием друг друга в одних вопросах и отсутствием координации в других (что особенно характерно для конвенционных контрольных механизмов)31. Не вдаваясь в дискуссию о повышении эффективности всей международной системы по охране прав человека и ее реорганизации хотелось бы подчеркнуть следующее.
На наш взгляд, было бы желательным привести меры по имплементации прав ребенка в соответствие с уже существующими стандартами в области защиты прав человека путем внедрения в Конвенцию о правах ребенка механизма рассмотрения межгосударственных и индивидуальных жалоб по поводу нарушения государством ее положений. Это может быть осуществлено в виде разработки и принятия дополнительного протокола к Конвенции, закрепляющего за Комитетом по правам ребенка такую функцию. Аргумент в пользу такого протокола может быть подкреплен недавним принятием Дополнительного протокола о рассмотрении индивидуальных жалоб к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Право на индивидуальную петицию закреплено и в Африканской хартии прав и благополучия ребенка, где признается, что Комитет по правам и благополучию ребенка может получать жалобы от любого лица, группы лиц или неправительственной организации о нарушении предусмотренных Хартией прав (ст. 44(1)). В настоящее время по этому же вопросу ведется разработка дополнительного протокола к Пакту об экономических, социальных и культурных правах.
Было бы целесообразным предусмотреть также создание специального внедоговорного органа, который бы предотвращал нарушения и защищал права ребенка вне зависимости от участия государства в том или ином международном соглашении. В настоящее время поступают различные предложения о введении поста международного омбудсмена по правам ребенка как в рамках Организации Объединенных Наций, так и вне ее системы32. Однако более приемлемым вариантом было бы, возможно, создание в рамках ООН постоянного поста Верховного комиссара по правам ребенка, по аналогии с уже положительно зарекомендовавшим себя Верховным комиссаром по правам человека. Одной из главных задач такого органа было бы раннее и быстрое реагирование на нарушения прав ребенка и предупреждение об этом органов ООН до того, как то или иное нарушение станет более распространенным. Для этого Верховный комиссар по правам ребенка мог бы, в частности, организовывать и проводить миссии по установлению фактов нарушения прав ребенка на территории государств с их согласия.
1 See: Child rights advocacy project: mechanisms of monitoring. The manual. London: Save the Children. http://www.oneworld.org/scf/msr/ Page: thematic mandates.
2 See: Ibidem.
3 See: Kubota. The protection of children’s rights and the United Nations // Nordic Journal of International Law. 1989. V.58, fasc.1. P. 10—15.
4 Подробнее см.: Моргун Ю. Ф. Деятельность УВКБ ООН по международной защите прав детей-беженцев // Белорусский журнал международного права и международных отношений. № 2. 1999. С. 87—94.
5 See: Compilation of general comments and general recommendations adopted by human rights treaty bodies. UN Doc. HRI/GEN/1/Rev. 4. P.101—103, 106—107.
6 В ряде случаев меры по специальной защите детей содержатся в самом Пакте: это касается запрещения вынесения смертного приговора за преступления, совершенные лицами моложе 18 лет (ст. 6), и принципа публичности судебного разбирательства, когда в интересах несовершеннолетнего требуется проведение закрытого судебного заседания (ст. 14).
7 See: Compilation of general comments and general recommendations adopted by human rights treaty bodies. UN Doc. HRI/GEN/1/Rev. 4. P. 3—81.
8 See: Compilation of general comments and general recommendations adopted by human rights treaty bodies. UN Doc. HRI/GEN/1/Rev. 4. P.154—201.
9 See: Van Bueren G. The international law on the rights of the child. Dordrecht: Nijhoff, 1998. P. 386.
10 See: Child rights advocacy project: mechanisms of monitoring. The manual. London: Save the Children. http://www.oneworld.org/scf/msr/ Page: treaty bodies.
11 См.: Доклад Комитета по правам ребенка. Док. ООН А/47/41. Приложение IV // Генеральная Ассамблея: Официальные отчеты. Сессия 47. Нью-Йорк, 1993.
12 UN Committee on the Rights of the Child. Report on the Fifth Session. UN Doc. CRC/C/24 (1994).
13 See: General Guidelines regarding the form and content of initial reports to be submitted by State parties under article 44, paragraph 1(a) of the CRC. UN Doc.CRC/C/5; General Guidelines regarding the form and content of periodic reports to be submitted by State parties under article 44, paragraph 1(b) of the CRC. UN Doc.CRC/C/58.
14 UN Doc. CRC/C/3/Add.14.
15 UN Doc. CRC/C/15/Add.17.
16 См.: Первый периодический доклад Республики Беларусь по осуществлению положений Конвенции ООН о правах ребенка. Мн.: Нац. комиссия Республики Беларусь по правам ребенка, 1998.
17 UN Doc. CRC/C/10. Para. 54—58.
18 Federal Republic of Yugoslavia, Urgent action requested // International children’s rights monitor. V.10. N.4. P. 25.
19 Detrick S. (ed.). The UN Convention on the Rights of the Child: a guide to the "Travaux Preparatoires”. Dordrecht: Nijhoff, 1992. P. 582.
20 CRC/C/16. Rec. 1.
21 See: 26th session of the Committee on the Right of the Child. 8—26 January 2001. 08/02/2001. CRC General comment 1. Article 29(1): The Aims of Education. Unedited version.
22 UN Doc. CRC/C/10. Para. 34; UN Doc. CRC/C/SR.29. Para. 7.
23 См., в частности, Доклад Специального докладчика по вопросам продажи детей, детской проституции и детской порнографии Комиссии по правам человека. Док. ООН E/CN.4/2000/73.
24 См., в частности, отчет Специального докладчика о его миссиях в Бельгию и Нидерланды в 1998 г. (E/CN.4/2000/73/Add.1), на Фиджи в 1999 г. (E/CN.4/2000/73/Add.3), в Марокко в 2000 г. (E/CN.4/2001/78/Add.1).
25 См., в частности, доклад Специального представителя по вопросу о влиянии вооруженного конфликта на детей Комиссии по правам человека (E/CN.4/2000/71).
26 Van Bueren G. The international law on the rights of the child. Dordrecht: Nijhoff, 1998. P. 408.
27 Бойцова В. В. Служба защиты прав человека и гражданина: Мировой опыт. М., 1996. С. VI.
28 См.: Институт уполномоченных по правам ребенка. ЮНИСЕФ, 1997. С. 4—6.
29 См.: Бойцова В. В. Указ. соч. С. 331.
30 Положение о Национальной комиссии по правам ребенка // Сборник декретов и указов Президента Республики Беларусь / Сост. В. Л. Бразовская. Мн., 1996. С. 117—121.
31 Сейчас часто говорится о необходимости реорганизации всей системы деятельности органов ООН в области прав человека. См.: Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 1999. С. 501.
32 Flekkoy M. G. The children’s ombudsman as an implementation of children’s rights // Transnational Law and Contemporary Problems. 1996. V. 6, afl. 2. P. 370—371.
Источник: Международное общественное объединение по научно-исследовательским и информационно-образовательным программам «Развитие»
|
